古代药政

药从开始就是一柄双刃剑，它既可以治病救人，也可以用来谋财害命。国家出现以后，历朝历代的统治者都很重视药品的管理。在这一点上世界各国都是一致的，据说在美国买瓶抗生素比买支枪还难。国家机构参与药品管理就形成了药政，药政的发展史得从一个重要的历史拐点“巫医分离”说起。

世界各国大都经历了这个拐点，只不过有的拐的早，有的拐的晚。在咱们中国这个拐点大约处在周朝之前的夏商时期，那时候“巫医”是一种职业，主要责任是在天神与人类之间充当信使，由天神来解决社会问题和个人身体病痛问题。这“巫医”还顺便为人们在另外一个世界介绍工作，那地方谁都没去过，难免产生畏惧感。“巫医”本人虽然也没去过，但他说自己在那边有熟人，大家也就信了。最初“巫医”的专业工具是符咒，符咒有没有作用呢？由于去另外一个世界找工作的人没有一个回来的，其真假不可妄加推测，但对部分人员的身体病痛倒确有疗效，现代医学认为是心理作用，可当时人们是信了。这只能怪数理统计学出现的太晚，几千年以后人们才认识它。后来“巫医”的工具发展成为针石和汤液，并确实取得了医治病痛的效果，部分以此见长的“巫医”就逐渐与主要以符咒为工具的同行分离开来。以符咒与天神沟通的称为巫师，以汤药治疗疾病的称为医师。

药是医师治疗疾病的工具，最初几乎是唯一工具，后来针灸学兴起，尤其是现代外科学的兴起，使药失去了其“唯一”的地位，但仍然是从事医疗工作的重要工具。不懂药的人难以为医，不懂医的人也无法真正从事药学研究。因此，医与药自古一家。你很难说华佗、孙思邈、张仲景、李时珍等大咖是药学家还是医学家。近几年，有人嚷嚷着医药分家，但这家能不能分，也就是说这第二个历史拐点是否真的存在，我们只能拭目以待。但不管怎样历史上药政管理始终属于医政管理的一部分。中国历史漫长，有文字记载的不下数十个朝代，每个朝代药政管理的研究都能成为一篇研究生毕业论文，限于作者笔力，并鉴于中国历来“乱世演武、治世修文”的传统，我们只能选择中国历史的几个重要时期来理清药政发展的脉络。

周朝

周是中国最后一个世袭奴隶制王朝，年代久远，现代人通过采集青铜器铭文和甲骨上的文字了解当时的历史。这些文字显示周代建立了一整套医药行政管理组织和考核制度，一般认为这是药政管理的开端。

“医师”这个词在那时就已经出现，但与现在医师的概念不同，那时“医师”执掌全国医药政令，相当于现代的卫生部长。医生分为四科：食医、疾医、疡医、兽医，地位依次降低。食医管膳食，地位最高；疾医管内科；疡医管外科，内科地位高于外科；兽医则主要负责给战马治病，地位最低。设“府”掌管药品和器械，地位低于医师，相当于现代的药品监管总局。设“史”掌管医疗文书，相当于现代的医院病案室。设“徒”若干名，负责看护病人和制药，相当于现代的护士和药工。

《周礼·天官冢宰》记载：“聚毒药以共（通供）医事。凡邦之有疾病者、疮疡者造焉，则使医分而治之”。意思是全民公费医疗，但考虑当时的医疗条件，能治的病不会太多。

有意思的是周朝还建立了医生考评制度，即按治愈率分为五等，按等级发放工资，“十全为上，十失一次之，十失二次之，十失三次之，十失四为下”。

秦汉时期

秦朝是中国第一个大一统的封建王朝，典章制度多具有开创性，汉朝基本沿袭了秦朝的管理体系，但也有少量的改进。

秦汉时期医疗体系分为中央、地方和专门三个层次，服务对象为皇室、官员、贵族、军队和国家重要机关，民间无医疗保障，仅在有重大疫情发生时，中央和地方医政派出人员进行援助。秦汉时期国家还没有建立专职的医疗机构，“寓医于官”即在某些政府部门里安插了专职的医药工作人员，如掌管礼乐太常寺和掌管帝室财政的少府。其中少府的医务人员专职为皇室成员看病，太常寺则为百官看病，后期两者合并，百官看病则需要皇帝审批。

专职医务人员除设置了太医令、太医丞、太医监三个管理岗位之外，还有侍医、女医、员医若干名负责日常医疗工作。另设医待诏多名，作为专家库成员，可临时调用。秦汉时期对药品管理很重视，设置多个岗位，分工也非常明细。药丞，主管药品采集、炮制和储藏；方丞，主管处方调配审核；尚药监，监督药品和合、修制、供奉全过程；尝药监，安排人员按超过处方标示量20%的剂量尝药（相当于药品检验）；中宫药长，管理后妃用药。

隋唐时期

经过三国和南北朝时期连年战争，天下分分合合从客观上促进了各地区的文化交流，医药学技术取得长足进步，知识积累达到了一定厚度，分工日细，名家辈出，为隋唐时期建立相对完备的医药管理体系奠定了基础。隋朝历时较短，但统治者对医药行业非常重视，采取一系列措施和政策促进医药学发展，尤其在医药学教育方面有巨大贡献。唐承隋制，并加以完善，其宫廷医疗制度几近完备，地方官员医疗保障初具规模，民间医疗保障体系开始萌芽。

专职医疗机构在隋朝正式创立，名字叫“太医署”，仍然隶属于太常寺。太医署总辖全国医政和医学教育，并承担宫廷、百官和宫中军队的医疗任务。最高行政长官仍称“太医令”，副手仍叫“太医丞”，另设辅助诊疗的“医佐”和监督诊疗的“医监”。药品管理方面则设置了“药园师”这一岗位，负责药材的种植、采收，“药园生”是“药园师”的徒弟兼助手；药品的储藏工作则由“掌固”承担。太医署同时是全国医疗教育的核心，培养并向社会各界输送医药学人才，在历史上首次推行了医疗人才的科举即“医举制度”，并制定了与医药相关的法律条文。

宫廷还建立了“尚药局”和“药藏局”，虽然都有个“药”字，但并非只管药品，而是全套的医疗机构。“尚药局”负责皇帝本人疾病治疗，“药藏局”负责皇太子疾病治疗。这两个局的医疗水平是全国最高的，毕竟皇帝及其家人的命要贵重的多。两个局医务人员官职名称和级别有一些差别，“尚药局”从事医疗工作的叫奉御、直长、御医、司医和医佐，“药藏局”的叫药藏郎、药藏丞和侍医。负责药品管理的官职名称基本一致，但配备数量有差别，主药、药童负责药品加工炮制，掌固负责药库管理，司馔负责尝药、进药。

各州郡建立了地方医疗机构，负责地方官员疾病治疗，受太医署管辖。设医学博士、助教和医学生三种岗位。军队、卫所、兵镇建立的医疗机构也受太医署管辖，负责官兵疾病治疗。设功曹参军事、仓曹参军事和兵曹参军事三种岗位。

隋唐时期已有民间医生出现，并建立了具有福利性质的民间医疗机构，名字叫“养病坊”， 养病坊是政府支持下由佛教寺庙建立，接受百姓就医。

官方医疗机构药品来源于自种、课征和对外贸易，民间医疗机构药品来源于自种和野外采集。

两宋时期

宋朝重文轻武，经济文化和科学技术成就非凡，医药行业发展尤为迅猛。宋代统治者对医药行业高度重视，传说太祖、太宗、真宗和徽宗本人对医药学有很深造诣。宋代对医药管理体制进行了改革，使分工更加明细化，并首次对药品生产和药品流通给予极大关注。

首先，改“太医署”为“翰林医官院”和“太医局”两部分。原太医署职责为总理全国医药政令和医学教育，改革后翰林医官院专职从事医药行政管理，包括发布政令和人员调度等；太医局则专职负责医学教育。翰林医官院隶属翰林院，设使、副使、医官、医学、祗候、医人等官职。太医局原隶属太常寺，中间改为太医学隶属国子监，设令、丞、正、提举、判局、管勾等官职管理行政事务，设教授、助教等教官教授专业知识。

国家医疗机构沿袭尚药局，撤销药藏局，另立御药院。尚药局隶属殿中省，主要职责是诊疗、供奉御药、和剂，设有典御、奉御、监门和医师等医学职位，也设有药童、封人、药工、掌固等药品管理人员。药品的生产、经营、使用都有专人管理。御药院是专为皇帝本人和后宫建立的医疗机构，替代原来尚药局进奉御药的职责，由宦官负责管理。御药院职责还包括：秘方检验、药品采购、加工和保管国内外进贡药品以及代表皇帝向驻边将帅赐药，率领太医给疫区送药等。设置上御药、上御药供奉、领御药院等职位。

地方医疗机构分为政府设立和士大夫设立两类。政府设立的有安济坊、养济院和剂局，士大夫设立的有病坊、安乐坊和安乐庐。安济坊是前朝福田院的扩增版，原来的福田院是寺庙里的僧人主办的医疗机构，但数量有限，只限于京师附近经济发达地区。宋徽宗觉得福田院的作用没有完全发挥，就要求千户以上人口的城、寨、镇、市都要建立这样的医疗机构，名字就叫安济坊。政府在安济坊中的作用一是拨付经费，二是监督考评。治愈人数和收治人数是重要的考察指标，收治人数超过规定人数政府给予奖励，当然以精神鼓励为主，如赐给象征地位的紫衣和优秀和尚证书（祠部牒）等。收治人数三年不满一千则受罚，如果胆敢把没有病的人拉来充数，一经查实就打一百板子。养济院是集收容和医疗为一体的医疗机构。由政府下派的医官和未取得度牒的修行者主持，除收治有病的患者外，还收容老弱病残衣食无着者。政府的考核指标是年度死亡率不超过百分之二十，然后按收容人数的多少给予超劳补贴。地方药局是仿照中央医疗机构尚药局建立的，主要分布在当时的大中城市，如苏州、健康、明州等。医官由翰林医官院选派，医疗水平相对较高，成为当时疾病救治的主要场所。士大夫所建立的医疗机构是在有大的疫情发生，而政府又无暇顾及时建立的临时性医疗机构。病坊的建立者是越州知府赵扦，安乐坊的建设者是杭州知府苏轼，安乐庐的建设者是建康知府马光祖。

国家药品生产和流通行业兴起。宋代以前药品采收、加工和买卖均属民间个人行为，政府缺乏监管，也缺乏统一的行业标准。药品市场一直非常混乱，以次充好、以假乱真、操控药价等现象是家常便饭。这严重影响了医疗行业的进步，国人的健康也无法得到切实保障。宋朝统治者意识到这一个问题，王安石变法后相继建立了和剂局、惠民局，当然其初衷是为国家敛财，却在客观上促进了医药行业规范化发展。和剂局相当于国家药厂，由“俢合药所”发展而来，主要负责药品采收和加工，设有辨药官等职位以保证药品质量。惠民局则是由“熟药所”发展而来，是宋朝的药品专卖机构。和剂局生产的药品交惠民局销售，形成了全国性的药品生产销售网络，后统称为“太平惠民药局”。创办初期，药品质量过关，价格合理，深得国人拥护。后期，因腐败滋生而影响力渐消。

药政管理制度逐步完善。一是施药制度，即冬夏两季或发生疫情时由惠民药局向百姓施送药物。二是在药品生产销售各个环节设置制药官、监造官、监卖官以保证药品质量。三是制定针对从事药品生产销售官员的检查制度，对玩忽职守者给予相应处罚。四是建立公吏轮流值夜制度，保证百姓夜间急症用药。五是药方名医鉴定制度，成药处方投入生产前，邀请名医进行鉴定，以保证成药疗效。

明清时期

明朝是一个让人又爱又恨的朝代，开国皇帝朱元璋是典型的劳模皇帝，连丞相都不要，把国家的大小事务一个人干完。可他的子孙大都很奇葩，有专注于声色犬马的，有专注于炼丹修道的，有专注于干木匠活的，有三十年不上班的，总之，多数皇帝不安心本职工作，属于“懒政”皇帝。可明朝近三百年历史中商业繁荣、科技发达，并出现资本主义萌芽，有人说真正是皇帝“懒政”的结果，我们姑以其说吧。明朝医药行业的发展令人瞩目，在文学作品《金瓶梅》里主人公西门庆就做药品生意，李瓶儿第三任丈夫蒋竹山也是开生药铺的，可见当时民间医药行业已经非常发达。满清入关，刚开始对医药行业未加重视，后来逐渐被同化，医药行业又恢复到明代水平，这在《红楼梦》里有较多体现。

自明初至清中期，医疗系统几经变革，机构名称、人员配备、职位级别进行了多次调整，到清中后期才固定下来。总体来说，医疗制度更加健全，职责分工更加明晰。

中央医疗机构为“太医院”，由管理院事王大臣统领院务，置院使1人，左右院判各1人，御医13人，吏目26人，医士20人，医生30人；设11个医学专科。药品管理相对独立出来，设置了“御药房”，主要为皇帝及其家人服务，职责是请脉、药品加工炮制、药品储藏、药品煎制和御药进奉。

民政部门建立卫生司和病院，军队总部设置军医司，禁卫部队设置军医科。诸王府则设有良医所，全国各府、州、县都分设惠民药局，凡边关要塞及居民聚集之处，也都由太医院派遣医生、医士或医官负责治疗。

值得一提的是，明清时期皇家药政机构的规章制度较之前朝远为详尽严密，这些制度包括：诊脉流程、处方流程、药品加工煎制流程、御医值班制度、等级和升补制度、奖励办法甚至医官服色和俸禄都有详细的规定。

明清时期最显著的特点是药品市场的繁荣，而这又有赖于医药学的发展，《本草纲目》的问世即为明确的标志。人们在疾病诊疗过程中认识到道地药材的重要性，所谓“药材来自天下，地道各有所专”，因此，有名的药材常常冠以地名，如齐州半夏、华阴细辛、银夏柴胡、甘肃枸杞、茅山苍术、怀庆地黄等。中国幅员辽阔，药材南盛北稀的地域特点也非常明显，全国各地的用药需求推动了药品流通行业的发展。于是，全国各地药铺林立，许多著名药店始建于这个时期，如同仁堂、达仁堂、鹤年堂、胡庆余堂等。药品市场的兴盛带动了药材种植业的发展，与此同时，中成药生产和外来药品进口也在开始萌芽。

应该指出的是古代对药材的种植、采集加工、成药生产以及市场交易的管理制度尚不完善，也缺乏有效的管理手段。不过我们不能不顾历史发展规律而苛求古人，真实的历史不能玩穿越，我们的祖先已经很伟大了，弥补他们在药政管理上的不足正是现代人的责任。